En su clásico La ética protestante y el espíritu del capitalismo (1905), el sociólogo alemán Max Weber utilizó la metáfora de la “jaula de hierro” para referir a la pérdida de libertad y autonomía que experimentaban los seres humanos ante la racionalización intensiva y la expansión de la burocracia como forma organizativa de las sociedades industriales.
Pese a que concebía el orden burocrático como la forma más eficiente de organización del Estado, Weber también interpretaba que el carácter técnico llevado al extremo producía una suerte de “desencantamiento del mundo”. Ante ello, postulaba la centralidad de la política como respuesta a ese desencantamiento, ubicando la racionalidad material –los conceptos políticos, éticos o culturales– por encima de la racionalidad formal, asociada al funcionamiento práctico e impersonal de las burocracias.
Política exterior. En el plano de la política exterior, quien resumió con más agudeza el peso de las organizaciones en los procesos de toma de decisiones fue Theodore Sorensen, exconsejero y speechwriter de John F. Kennedy: “Raramente los presidentes toman decisiones, especialmente en el campo de los asuntos internacionales, en el sentido de escribir sus conclusiones en un pizarrón. Con frecuencia, las decisiones básicas, que confinan sus elecciones, se toman antes que ellos intervengan”. Puede inferirse de la afirmación de Sorensen que el peso decisorio de un presidente, de un canciller o de un ministro de Defensa se encuentra acotado por el papel que juegan las burocracias profesionales tales como el servicio exterior, los profesionales civiles del Ministerio de Defensa, las propias fuerzas armadas o el servicio de inteligencia nacional.
En el plano de la teoría de la decisión, no podemos olvidar el aporte de Graham Allison. El todavía activo experto estadounidense –con 84 años es miembro del Belfer Center de la Universidad de Harvard, alma máter en la que dirigió por más de una década la Escuela de Gobierno John F. Kennedy– escribió a principios de la década de 1970 su obra seminal, La esencia de la decisión (1971). Allí desarrolla un minucioso análisis explicativo de la crisis de los misiles en Cuba (1962) a través de tres modelos analíticos, a los que denomina del “Actor racional” (Modelo I), del “Proceso organizacional” (Modelo II) y de la “Política gubernamental” (Modelo III). Nos interesa aquí el segundo de ellos, dado que el énfasis de esta nota se halla puesto en el desempeño de la burocracia profesional de la Cancillería.
Allison explica que en el modelo del “Proceso organizacional”, el comportamiento gubernamental se explica menos como un asunto de elección y más como resultados derivados del desenvolvimiento de varias organizaciones, coordinadas solo tangencialmente por líderes gubernamentales. En palabras del autor: “Los líderes gubernamentales pueden perturbar esencialmente, pero no controlar esencialmente el comportamiento de estas organizaciones”, que resultan estar más determinadas por procedimientos de rutina, “con desviaciones que pocas veces son más que graduales”. Concluye Allison: “Hay una significativa brecha entre lo que los conductores eligen (o habrían elegido racionalmente) y lo que las organizaciones implementan”.
Reverso. En el campo de la política exterior, el gobierno de Javier Milei se encuentra en el reverso del Modelo II de Allison. La provisión de conocimiento experto por parte de las agencias burocráticas para la toma de decisiones se encuentra en su punto más bajo desde el retorno de la democracia, en 1983. Tal vez un presidente menos desatado, menos guiado por sus pasiones y más constreñido por la “jaula de hierro” de las burocracias profesionales podría atemperar el daño que su política exterior le está infligiendo al país.
Conviene recordar las enseñanzas de Maquiavelo de hace 500 años. En el capítulo XXII de El príncipe señalaba: “No es de poca importancia para un príncipe la elección de los ministros, los cuales son buenos o malos según la prudencia del príncipe. (…) La razón de esto es que no hay otro medio de defenderse de las adulaciones que hacer comprender a los hombres que no te ofenden si te dicen la verdad”.
Ante los repetidos errores de la conducción política de la Cancillería, la burocracia profesional del sector –empezando por los embajadores de carrera con mayor peso– debería hacer un esfuerzo ímprobo por expresar sin ambages el deterioro que la continuidad de las políticas actuales podría implicar para la consecución del interés nacional.
Agenda 2030 y Malvinas. Son variados los temas en donde la política exterior argentina, desde la asunción de Milei, viene debilitando nuestra mejor tradición diplomática. Un buen ejemplo es lo que ha sucedido con la denominada Agenda 2030, aprobada por Naciones Unidas en 2015 y que fija 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Entre ellos, se destacan el fin de la pobreza, la igualdad de género, la educación, la seguridad alimentaria, el crecimiento económico inclusivo y la lucha contra el cambio climático. En una muestra de abandono de los lineamientos históricos que han guiado a la diplomacia profesional, la economista Sonia Cavallo –actual representante argentina ante la OEA– propuso dos proyectos de resolución en dicho organismo que dan la espalda al fortalecimiento de la democracia; a la protección a los derechos humanos, medioambientales y reproductivos; a la lucha contra el racismo y la discriminación hacia personas con discapacidad, comunidades indígenas y afrodescendientes, y al reconocimiento de la perspectiva de género, incluyendo la violencia sexual contra mujeres y niñas.
Como si esto fuera poco para un país que ha logrado avances notables en este plano, vale mencionar, por ejemplo, en el campo de la perspectiva de género, las leyes de Matrimonio Igualitario e Identidad de Género, así como la Ley de Reproducción Médicamente Asistida, el desempeño argentino en la ONU exhibe un retroceso significativo. En esta dirección, el Gobierno criticó, a fines de marzo, un informe de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, colocándose, a pesar de la autoproclamada defensa de los valores de Occidente, en una postura compartida con Nigeria, Rusia, Irak, Irán, Nicaragua y Mali. Lo hizo durante la mayor reunión anual de la ONU sobre igualdad de género y empoderamiento de las mujeres.
Como resultado del alejamiento por parte de la política exterior argentina de su núcleo de coincidencias básicas, el interés nacional se ha visto afectado en otros aspectos cruciales.
Estos desatinos repercuten, por ejemplo, en un tema altamente sensible como es la cuestión Malvinas. Durante la última sesión del Comité Especial de Descolonización de la ONU (C24), en junio, el tradicional apoyo al reclamo argentino estuvo a punto de naufragar debido a que algunos países manifestaron su malestar por el cambio de la política exterior argentina; la postura anti-Agenda 2030 que encrespa a los países caribeños que sufren el cambio climático; y el alineamiento con Israel, especialmente la propuesta de trasladar la embajada a Jerusalén, que aleja a los países árabes.
Reflexión final. A pesar de no pertenecer al mundo de la política partidaria y de que la “rosca” propia de ese campo pareciera aburrirlo, Milei se ha mostrado implacable en materia de conducción política. Puesto gráficamente, el presidente libertario ha “domado” a las burocracias profesionales en sus primeros diez meses de gestión. La debilidad o incapacidad del servicio exterior de la Nación para persuadir a la ministra Mondino de poner freno a los errores no forzados es una buena muestra de lo que se quiere significar.
Weber planteaba la necesidad de la política como respuesta al “desencantamiento del mundo”. Paradojalmente, la Argentina de Milei requiere de la “jaula de hierro” para poner un freno a los extravíos de su política exterior. Por el momento, la subordinación característica de las estructuras burocráticas ha obturado cualquier rapto de rebeldía por parte de hombres y mujeres que, se sabe, tal es el caso de la Cancillería, cuentan con conocimientos y expertise en la materia. Es tiempo de releer El príncipe de Maquiavelo y de que los burócratas profesionales empiecen a poner algún freno a la combinación de imprudencia y desmesura de la actual política exterior.
*Doctor en Ciencias Sociales (UBA). Magíster en Estudios Internacionales (Universidad Di Tella).
Profesor e investigador en Relaciones Internacionales.
