Aprobado por unanimidad por auditores del oficialismo y de la oposición, el reciente informe sobre la deuda de corto plazo 2016-2018 de la Auditoría General de la Nación (AGN), que preside el radical Jesús Rodríguez, es fulminante acerca de la evaluación de la gestión de las finanzas públicas por funcionarios que en esos años del gobierno de Mauricio Macri se consideraban y hoy siguen presumiendo ser los mejores del mercado financiero.

No sólo lideraron el período de incremento de la deuda en dólares más vertiginoso de la historia argentina, al sumar 100 mil millones de dólares en apenas dos años, y después encerraron por años a la economía con el cepo del FMI al contraer una deuda impagable de 44.500 millones de dólares, sino que también tuvieron un manejo pésimo de la deuda pública de corto plazo.

Las conclusiones fueron lapidarias sobre la tarea realizada por los responsables del área económica de entonces, que el informe no menciona pero se sabe quiénes fueron: Alfonso Prat Gay, Luis Caputo, Federico Sturzenegger, Nicolás Dujovne.

El saldo en el manejo de la deuda de corto plazo fue tan ineficiente, de acuerdo a la evaluación que realizaron los auditores de la nación, que significó el aumento de los riesgos de liquidez, de mercado, de renovación, crediticio y de reputación.

Ah… pero Macri

Existe una corriente de opinión dominante que desestima las observaciones críticas acerca de la gestión de la alianza macrista-radical, en especial en el capítulo del endeudamiento público, argumentando que señalar ese pasado es una estrategia para eludir el análisis de la presente situación económica.

Pero es necesario, precisamente, conocer en detalle el desastre financiero ejecutado en esos años para poder realizar una evaluación rigurosa de los limitantes que tiene la actual política económica.

No hablar de la política económica implementada y de la herencia entregada por el gobierno de Macri constituye la más ostensible táctica de distracción de la derecha. Como se sabe, quienes no recuerdan eventos traumáticos y sus responsables corren el riesgo de repetir los mismos errores y avalar a quienes proponen hacer lo mismo o hacerlo peor.

No se trata de una vía de justificación para salvar deficiencias en la administración de los desafíos socioeconómicos del gobierno de Alberto Fernández, pero sí ofrece un marco conceptual imprescindible para incorporar en el análisis que los proyectos políticos-económicos neoliberales dejan potentes condicionamientos para el despliegue de una política económica progresista.

Auditoría Especializada de Deuda

La AGN se ocupó de las actividades de gestión del flujo de caja y su impacto en los riesgos financieros generados en la estructura de endeudamiento de corto plazo. El informe explica que el Tesoro, dependiente del Ministerio de Economía, es una de las unidades financieras más relevantes de un país por el monto de recursos que administra anualmente y la importancia de sus operaciones.

La gestión del flujo de caja del Tesoro permite entonces administrar procesos de intermediación de recursos financieros, y tiene como instrumento central la programación financiera.

A su vez, la programación financiera resulta crítica ya que puede tener impacto directo en el endeudamiento público. Los objetivos planteados en el trabajo de control fueron:

Responder a la siguiente pregunta: ¿La gestión del flujo de caja fue eficiente?

Evaluar los riesgos financieros generados en la estructura de endeudamiento de corto plazo como consecuencia de la gestión del flujo de caja. Cómo se evalúa

Para alcanzar las conclusiones antes mencionadas, la AGN indica que este examen se define como una Auditoría Especializada de Deuda con un enfoque de gestión en resultados. En este enfoque, el auditor gubernamental estudia el desempeño real, los resultados y los compara con los criterios seleccionados para realizar evaluaciones de carácter general.

Explica que “en una auditoría de eficiencia, el auditor examina los vínculos entre los recursos o los ingresos utilizados y los objetivos específicos alcanzados en las actividades de la administración de la deuda. La principal pregunta en una auditoría de eficiencia es: ¿los objetivos de la administración de la deuda pública se han obtenido de una manera eficiente en relación al costo-beneficio?"

El período auditado abarcó desde el 1º de enero de 2016 al 31 de diciembre de 2018, y las tareas de campo finalizaron el 26 de febrero de 2021.

Se evaluó la emisión y colocación de Letras del Tesoro, los saldos bancarios del sector público, las Letras del Tesoro en garantía, las operaciones con títulos públicos "Repo" (venta presente y compra futura de bonos, conocidas como "Repurchase Agreement", que constituye otro instrumento de financiamiento), los adelantos transitorios del Banco Central, los títulos públicos de corto plazo y créditos del Banco Nación.

“La gestión de caja”

La gestión de caja de una tesorería gubernamental permite administrar procesos de intermediación de recursos financieros, lo que la convierte en un área de administración financiera moderna, más allá del clásico rol de pagador o cajero del Estado.

En ese sentido, una gestión de caja moderna persigue cuatro objetivos principales:

Garantizar que se disponga de suficientes fondos en efectivo para pagar los gastos en el momento de su vencimiento.

Obtener préstamos sólo cuando sea necesario y minimizar los costos del endeudamiento público.

Maximizar el rendimiento de los saldos de caja inactivos, es decir, evitar la acumulación de depósitos del gobierno no remunerados o de bajo rendimiento en el Banco Central o en bancos comerciales.

Gestionar los riesgos, invirtiendo los excedentes temporales de manera productiva y con garantías adecuadas.

El informe indica que una administración moderna de la tesorería no se limita sólo a la gestión del flujo de caja, sino que implica coordinar la política fiscal con su posición de endeudamiento o aplicación financiera junto con los movimientos de efectivo.

El manejo del flujo de caja tiene efectos en la administración de la liquidez y en consecuencia en la administración de la deuda. "La definición de una sana política de administración de la liquidez, constituye una actividad central del Sistema de Tesorería y tiene por objeto lograr un moderno y eficiente manejo de los recursos", precisa el reporte de la AGN.

Para agregar que la administración de activos y pasivos financieros es el proceso de planificar y controlar los volúmenes de operaciones, vencimientos, costos financieros y rendimientos con el fin de minimizar riesgos de liquidez, permitiendo ser proactivos y anticiparse así a los cambios.

Menciona que las mejores prácticas indicadas por los organismos internacionales indican que la tesorería debe asumir un rol activo en la definición de la posición fiscal final del gobierno. Adicionalmente, frente una posición deficitaria, la gestión moderna de la tesorería debe distinguir entre instrumentos de mediano y largo plazo de los de corto plazo, reservando estos últimos para la gestión de la liquidez.

Pagar más intereses

En base a estos amplios criterios de administración del Tesoro, el informe avanzó en la evaluación de la gestión financiera durante los dos primeros años del gobierno de Macri.

El resultado financiero constituye un indicador de la gestión financiera del ejercicio, y considera de manera adicional la incidencia del costo del financiamiento de años anteriores a partir de la cuantificación de los intereses de la deuda pública que se deben servir en el ejercicio.

Se estima que resultados financieros desfavorables y recurrentes condicionan las posibilidades de gestión del flujo de caja por parte del Tesoro, afectando la eficiencia de gestión y su impacto sobre el endeudamiento de corto plazo.

Los números de esos dos años muestran el retroceso en esos indicadores de gestión. Expresado en términos reales (deflactado por IPC y como porcentaje del PIB), el resultado financiero exhibido en el trienio fue un incremento del déficit en términos reales del 27,43 por ciento, mientras que, medido como porcentaje del PIB, el incremento del déficit reflejó una participación creciente en el PIB del orden del 26 por ciento (1,13 puntos porcentuales adicionales).

El informe indica que existió un crecimiento sostenido del déficit a lo largo del trienio del componente de rentas de la propiedad, originado en parte por el incremento de los intereses de la deuda pública en cada ejercicio. Como porcentaje del PIB, se observó un peso relativo que pasó de ser 0,6 por ciento del PIB a inicios de 2016 a 2,97 por ciento en diciembre de 2018. En ese sentido, el reporte apunta que la evolución de los intereses pagados en este período, en particular de aquellos abonados a partir de la colocación de Letras del Tesoro, reflejaron las consecuencias de las decisiones de financiamiento de corto plazo sobre la estructura de endeudamiento de igual horizonte temporal, evidenciando un aumento sostenido de los indicadores de pagos del servicio de intereses de la deuda pública de corto plazo.

Hubo un crecimiento en términos reales tanto de la emisión de Fuentes, Instrumentos y Mecanismos de Financiación, como así también del stock de deuda de corto plazo. Medido en términos de los ingresos primarios del Tesoro, la emisión bruta representó el 155, 202 y 233 por ciento para 2016, 2017 y 2018, respectivamente, mientras que la Estructura de Endeudamiento de Corto Plazo significó el 10,5 por ciento del PIB en el período base, el 11,4 en 2016 y 13,2 por ciento en 2018, reflejando la magnitud creciente de esa carga.

Conclusiones

A lo largo del período 2016-2018, el Tesoro efectuó una gestión de caja que "no alcanzó los estándares de eficiencia en la mayoría de los criterios dispuestos por el Foro de Tesorerías Gubernamentales de América Latina", sentencia el informe.

Esta conclusión la sostiene con los siguientes argumentos:

Las proyecciones para el plan de caja tuvo una calificación nivel “D”, reflejando una deficiente calidad en las estimaciones. También hubo descoordinación entre la proyección de gastos primarios y aplicaciones financieras.

Fueron bajos los porcentajes de ingresos a través de la Cuenta Única del Tesoro (CUT), respecto del total de ingresos del Tesoro.

El porcentaje de egresos a través de la CUT evidenció a lo largo del trienio una ratio distante de las buenas prácticas.

Del universo de colocaciones realizadas por el Tesoro a lo largo del período auditado, se observó que no obtuvo el rendimiento esperado para las inversiones realizadas con los excedentes, evidenciando falta de procedimientos, afectando la eficiencia de la gestión de caja.

Aumentó el financiamiento en moneda extranjera, tanto en términos absolutos como relativos de cada ejercicio financiero.

Se pactaron mayores tasas promedio tanto en pesos como en dólares, con plazos decrecientes en moneda local y crecientes en moneda extranjera.

Hubo un mayor porcentaje de financiamiento a tasa fija en pesos y menor a tasa fija en dólares.

Ineficiente

El financiamiento de corto plazo en 2016-2018 tuvo consecuencias sobre la estructura de endeudamiento de corto plazo provocando diversos efectos sobre la evolución de los riesgos financieros:

Aumentó el riesgo de liquidez generado principalmente por el aumento del stock de deuda de corto plazo en relación a los ingresos primarios, el cual se acentuó en el ejercicio financiero 2018.

Aumentó el riesgo de mercado como resultado de una mayor exposición al costo financiero del mercado, mayor endeudamiento en moneda extranjera y un incremento en las tasas pactadas en dólares y en pesos en términos reales.

Aumentó el riesgo de renovación derivado de una disminución de los plazos promedio ponderados del stock de deuda de corto plazo, tanto en moneda local como extranjera.

Aumentó la relación entre deuda flotante y deuda fija a corto plazo y hubo un incremento significativo de la participación de acreedores privados en relación a las acreencias en poder del sector público en el stock de deuda de corto plazo.

Aumentó el riesgo crediticio de acuerdo a la evolución del índice Credit Default Swaps (CDS) de 85 por ciento, mientras que otros países de la región (Brasil, Chile, México, Perú y Colombia) registraron una variación negativa en ese indicador. Esto implicó mayores costos de acceso al financiamiento.

Aumentó el riesgo de reputación medido por la evolución del índice EMBI+ (riesgo país), que registró un alza de 59 por ciento, resultando en un deterioro de las condiciones crediticias y de acceso al mercado de crédito.

El riesgo de otro ciclo neoliberal

Este informe de la Auditoría General de la Nación se suma a otras investigaciones oficiales realizadas en lo que va del gobierno de Alberto Fernández de otras dependencias del Estado acerca del origen y el destino de la deuda externa durante el macrismo.

Cada una de los informes elaborados por el Banco Central, la Oficina Anticorrupción, la Sindicatura General de la Nación (Sigen), la Procuración del Tesoro de la Nación y la Auditoría General de la Nación constituyen aportes fundamentales para la comprensión del daño económico provocado en ese período y de quienes fueron los funcionarios responsables de la pesada herencia económica-financiera del tercer ciclo neoliberal desde 1976.

No es secreto que desviar la atención sobre la cuestión económica permitió que después de Alfredo Martínez de Hoz (dictadura militar 1976-1983) viniera Domingo Cavallo (Menem y De la Rúa 1989-2001) y luego desembarcaran Alfonso Prat-Gay, Federico Sturzenegger, Luis Caputo, Nicolás Dujovne y Guido Sandleris (Cambiemos 2015-2019).

El ocultamiento del saldo económico-financiero traumático de cada uno de esos períodos políticos abre las puertas para que haya un cuarto, lo que sería ruinoso para las condiciones materiales de las mayorías en términos sociales, laborales y productivos.

Para construir entonces un presente que vaya aliviando el agobio por la inestabilidad económica –en especial en el frente inflacionario- y para ofrecer un futuro de expectativas positivas resulta fundamental precisar a las mayorías vulnerables –pobres, clases medias en retroceso, pequeños comerciantes e industriales- el origen y las consecuencias del desastre financiero dejado por el gobierno de la alianza macrista-radical.